今年12月1日至7日是第七个安全生产法宣传周。在此期间，关于安全生产法中安全生产第一责任人相关规定的宣传，引起了广泛关注。与此同时，各地纷纷推出有关企业主要负责人履职不到位导致出现重大隐患或者发生事故被追责的案例，为抓好企业安全生产敲响警钟。

据相关部门统计，目前全国市场主体已突破1.5亿户，承载着7亿多人的就业基本盘，直接影响的就业人群十分庞大。企业是最重要的市场主体，企业主要负责人是决定企业安全生产工作成效的“关键少数”。从已披露的事故调查报告来看，不少生产安全事故暴露出企业主要负责人安全生产责任不落实、法律意识淡薄等问题，依然不容忽视。

为什么会出现这些问题？该如何从源头上消除问题？记者对此进行了调查。

责任落实不到位，“一把手”也会栽跟头

今年8月23日，黑龙江省黑河市五大连池市城市生活垃圾处理站在垃圾渗滤液抽取处理过程中，1名工人不慎跌入临时储罐（有限空间），其他人员盲目施救，由于吸入过量有害气体中毒窒息，造成4人死亡，其中就包括涉事企业主要负责人。

经调查认定，该起事故是一起因从业人员安全意识淡薄、违规作业、盲目施救，企业主体责任不落实，部门安全监管不到位而导致的较大生产安全责任事故。值得注意的是，在连续3人下入罐内昏迷后，企业主要负责人仍执意进入罐内营救，最终也因窒息死亡。

2022年9月，国务院安委会派出16个综合督导检查组，对31个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团开展安全生产大检查“回头看”督导检查。督查发现，个别企业存在企业第一责任人责任不履行、不落实，重经济效益、轻安全生产甚至违法违规、冒险蛮干的现象。综合来看，由于第一责任人职责落实不到位引起的生产安全事故可谓比比皆是。

河南安阳市凯信达商贸有限公司“11·21”特别重大火灾事故造成42人死亡、2人受伤。该起事故直接原因是凯信达公司主要负责人在一层仓库内违法违规电焊作业。火灾发生时，凯信达公司一层仓库部分消防设施缺失、二层火灾自动报警系统和自动喷水灭火系统被人为关停失效，企业主要负责人未及时组织员工疏散撤离，是造成大量员工伤亡的重要原因。

2022年5月17日，福建红庙岭海峡环保有限公司10万立方米调节池上方外包作业人员违规进行焊接施工时发生燃爆，造成3人死亡、3人受伤。事故调查报告显示，作业人员违规进行氩弧焊作业是导致事故发生的直接原因。值得注意的是，死亡的3人中，包括福建红庙岭海峡环保有限公司董事长以及该公司生产设备室中控班班长。这两人均未对操作工违规作业行为进行制止。另一名死者为福州嘉鑫华强金属制品有限公司股东，其当时正带领员工违章作业。

从结果来看，这三名死者均为事故受害者。而从过程来看，他们也是事故的责任者。如果不是因为在事故中死亡，他们还要被追究事故责任。

通过分析多起事故调查报告可以看出，企业主要负责人如果不能切实履行第一责任人职责，企业安全管理水平必然不高，不但员工人身安全得不到保障，甚至连企业主要负责人都会“自身难保”。

一些企业片面追求利润最大化，安全生产主任责任落实不力是生产安全事故发生的主要原因之一。而要扭转企业的这种错误观念，激发企业落实安全生产主体责任的内生动力，企业主要负责人是决定性因素。

安全生产法明确规定，生产经营单位的主要负责人是本单位安全生产第一责任人，对本单位的安全生产工作全面负责，并且明确了企业主要负责人必须承担的七项职责。

对于如何判定企业主要负责人是否履行安全生产职责，江苏省盐城市应急管理局规划科技处处长谢坤这样向记者解释：“要根据法律规定，重点查看其是否依法开展工作。比如，对照安全生产法明确的七项职责，看企业负责人是否落实了相关工作措施。”

如果企业主要负责人对待安全生产工作的态度不端正，造成严重后果的，还可能被追究刑责。《中华人民共和国刑法》第一百三十四条规定，在生产、作业中违反有关安全管理的规定，因而发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别恶劣的，处三年以上七年以下有期徒刑。《最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害矿山生产安全刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第四条还明确了应当认定为“重大伤亡事故或者其他严重后果”和应当认定为“情节特别恶劣”的具体情形。

督促第一责任人履责落实见效

生产经营单位的主要负责人是本单位工作的主要决策者和决定者，只有主要负责人做到全面负责，才能确保抓好安全生产工作。

今年4月，国务院安委会印发《全国重大事故隐患专项排查整治2023行动总体方案》（以下简称《方案》）。《方案》明确的专项行动主要内容第一项就是，突出主要负责人第一责任带动企业全员安全生产岗位责任落实，切实提高企业隐患排查和整改的质量。《方案》还要求各地区、各有关部门督促企业主要负责人在全面落实安全生产法规定职责基础上，突出抓好研究组织本企业重大事故隐患排查整治、落实全员安全生产岗位责任等五项工作。

河北省保定市应急管理局法律顾问骆涌认为，企业的安全管理水平取决于企业主要负责人对安全的意愿，以及其在安全生产方面的投入，包括资金投入、管理时间投入等。

那么，监管执法人员在执法工作中该如何推动企业主要负责人切实履责？

今年6月，应急管理部公布一批“一案双罚”典型执法案例，引领各级应急管理部门切实有效开展重大事故隐患专项排查整治2023行动，督促企业及其主要负责人严格加强安全管理，切实提高风险隐患排查整改质量，坚决遏制事故发生。这些案例中涉及的企业主要负责人，不仅受到经济处罚，情节严重的还被行政拘留。

宁夏银川市应急管理局综合行政执法支队队长孙群龙告诉记者：“我们在检查过程中，会先发现问题隐患，再倒推企业主要负责人是否履责，如果不够处罚条件或者企业主要负责人没有意识到问题来源，我们会下达执法文书或者当场做普法宣传。如果符合处罚条件，就进行‘一案双罚’，加大企业违法成本，倒逼企业主要负责人主动履责。”

福建省龙岩市永定区应急管理局宣教中心负责人林矩鸿提出：“应通过制度牵引、服务指导和执法倒逼等多种方式，强化普法、严格执法，对能改不改、屡罚不改的‘钉子户’穷追猛打、严管重罚，不断提高‘一案双罚’占比，彻底消除企业主要负责人的侥幸心理”。

最高检第二检察厅主办检察官郭竹梅曾参与多起危害生产安全刑事案件办理。她认为，当前一些企业主要负责人总有一种错觉，认为只要自身不实际参与违规违章，那么即使生产现场出现问题，自己也没有责任。因此曝光与企业主要负责人因履职不到位被追责的相关案例，对警醒相关人员具有十分重要的作用。

同时，郭竹梅认为，还需区分主观和客观原因造成履职不到位的具体情形。如果是因为主要负责人漠视安全生产导致履职不到位，且在得知出现重大隐患或者事故苗头时仍不采取措施补救的，应加大处罚力度；而对于因为不了解相关法律法规、安全常识导致履职不到位，但在得知出现重大隐患或者事故苗头后积极采取措施补救的，可以适当减轻追责力度。

板子要打在真正的责任人身上

责任明确了，但在实际执法和追责过程中，仍会出现“背锅侠”，因此有必要弄清楚“企业主要负责人”到底指的是谁？

《中华人民共和国安全生产法释义》明确，企业主要负责人必须满足以下三个条件：必须是生产经营单位开展生产经营活动的主要决策人，享有本单位生产经营活动包括安全生产事项的最终决策权，全面领导生产经营活动；必须是实际领导、指挥生产经营日常活动的决策人；必须是能够承担生产经营单位安全生产全面领导责任的决策人。

国务院安委会安全生产十五条措施中第五条对此作出明确规定，企业主要负责人必须严格履行第一责任人责任。企业法定代表人、实际控制人、实际负责人，要严格履行安全生产第一责任人责任，对本单位安全生产负总责。

相关法律专家认为，有一种实际情况需要考虑，就是当董事长或者总经理长期缺位时，将由其授权或者委托的副职或者其他人全面主持生产经营单位的工作，如果在这种情况下发生安全生产违法行为或者生产安全事故需要追究责任时，将长期缺位的董事长或者总经理作为责任人既不合理又难以执行，只能追究其授权或者委托全面工作的实际负责人的法律责任。

概念厘清后，关于“企业主要负责人”的确定仍需具体问题具体分析。

“很多实际控制人掌握几十或者上百家矿山，他们只会做好投资管理工作，不会参与矿山实际安全生产工作中。此前有一家四川省医药企业在重庆市购买了煤矿，放在子公司名下管理，如果让药企负责人来履行矿山主要负责人的七项职责是不现实的。所以，在监管中，需要抓好矿长这个关键人。当然，也存在一些挂名矿长或者傀儡矿长，这就需要深究谁是矿山真正的决策者。”国家矿山安全监察局重庆局安全监察处副处长翟夫君说。

业内人士表示，一般情况下，企业法定代表人由董事长或者总经理担任，也是企业实际控制人。但一些企业特别是中小企业的法定代表人背后往往另有实际控制人，他们对企业的重大事项有最终决策权。同时，某些公司制企业，特别是一些特大集团公司的法定代表人，往往与其子公司的法定代表人是同一人，他并不负责企业日常生产经营活动和安全生产工作。

骆涌认为，界定企业主要负责人的依据还是实际控制权，比如矿山等高危行业的法定代表人基本都是替身，实际控制人才是真正的老板，一旦出现事故还是需要调查谁是真正的控制人。现实中则恰恰相反，比如在办理许可证时，一般会录入法定代表人的信息，而不是深究谁是实际控制人。在罚款时，一般会以录入信息为准，写的是谁就罚谁，或者由企业授权厂长或者经理代表企业接受罚款。一般在执法检查中，只要进行罚款，无论谁来缴纳罚款，最后企业主要负责人都会得到消息，也能起到震慑作用。

针对以上问题，国务院安委会安全生产十五条措施通过明确追责办法，倒逼企业主要负责人履责：故意增加管理层级，层层推卸责任、设置追责“防火墙”的，发生重特大事故要直接追究集团公司主要负责人、分管负责人的责任。要严格落实重大危险源安全包保责任制、矿长带班下井等制度规定，对弄虚作假、搞“挂名矿长”逃避安全责任的，依法追究企业实际控制人的责任。对发生重特大事故负有主要责任的，在追究刑事责任的同时，明确终身不得担任本行业单位主要负责人。

“对症下药”才能从源头解题

记者调查发现，实际上，企业主要负责人在履责过程中，经常出现以下几种现象。

当履行安全生产主体责任与追求经济利益发生冲突时，企业的经济本性可能对履行安全生产主体责任产生抗拒，或明或隐用不同手段来减少履行责任的付出。或者企业知道履行安全生产主体责任的重要性，但面临竞争加剧、第四季度赶工期等实际情况，仍难以统筹好发展与安全，决策时容易将安全生产主体责任视为负担。殊不知，这种情形反而会造成企业被关停或淘汰。

选择性执行或打折扣执行安全责任、法规标准的现象普偏存在。有的企业及时获取安全生产法律法规规章的渠道缺失或不畅；有的企业建立制度台账，但实际上是为换取证件应付检查；有的企业制度上墙不上心，检查教育培训流于形式，现场管理混乱，“三违”现象普遍……

由于企业主要负责人履职情况不一，往往导致企业安全生产管理水平参差不齐，管理依赖于经验，目的是应付检查，监管严则加强管理，监管松则出现滑坡，没有做到关口产前移，被动式管理现象非常普遍。

为什么会出现这种现象？中国化学品安全协会高级工程师齐玉纯分析，主要存在以下几种原因。

从企业层面讲，与其说部分企业主要负责人安全生产意识不强，不如说其素质、能力有欠缺。以“三管三必须”落实为例，很多企业主要负责人都在讲，但落实起来就走了样。

从监管层面讲，个别地区仍没有摆正发展与安全的关系，存在地方保护思想，进而遮挡了本地区部分企业安全管理问题。据齐玉纯说，华北地区某市级应急管理部门，今年以来已迎接了6次上级组织的各类检查。每次检查在出具正式问题清单前，企业主要负责人都会找检查组说情，商量是否能减掉一些问题。

不少规模以上企业主要负责人履职难，小微企业问题更严重。浙江省海宁市应急管理局局长张轶告诉记者，小微企业主要负责人管理水平往往达不到法律法规要求，在生产现场管理、职业健康管理、应急救援及事故处理等方面存在短板和盲区。针对这一问题，他建议发挥村（社区、网格）作用，依据企业数量配备专职安全生产网格员，定期上门服务企业，开展隐患排查整改、安全培训、应急演练等基础管理，确保小微企业主要负责人了解本单位安全生产管理“管什么、怎么管”。

推动监管部门和企业实现“双向奔赴”

由于国家对安全生产工作的重视程度越来越高，很多安全生产领域从业者发出“战战兢兢、如履薄冰”的感慨。尤其是高危行业企业主要负责人，更对此深有感触，甚至有一些怨言。这种情况下，安全生产领域如何更好地实现政府监管部门和企业的“双向奔赴”，是各方都在关注的课题。

“突出问题、重大隐患、责任事故，无疑是对验证第一责任人履责质效的试金石。”河北省石家庄市应急管理局执法人员郭增虎说，从一些地方发生事故的原因、失控过程、责任追究看，有的企业主要负责人对安全职责不清楚，对安全措施不掌握，安全投入不到位。

翟夫君说：“当前，重庆市非煤矿山管理人员非常欠缺，很多矿山连矿长、技术总工这两个关键岗位人员都没有配齐。”为此，该市在日常监察中，坚持逢查必停、逢查必考，对于主要负责人履职情况进行评估，对于主要负责人不合格的情况，责令矿山进行培训或调整。

相关专家表示，守法的前提是学法、知法和懂法。要将学法、知法和懂法作为抓好安全生产的前提，明确单位所有岗位的安全生产法定职责，将安全生产的各项规定与日常经营管理有机结合起来，让法律规定内化于心、外化于行。同时，各级监管部门要加强指导服务，让企业主要负责人“想去做”“知道怎么做”，确保“做到位”。

多名被采访者向记者表示，合法合规不等于安全，企业负责人要以身作则、率先垂范，积极构建以安全风险防控为核心的安全管理体系，即防风险、查隐患、“治未病”。生产经营单位的主要负责人可以结合实际，创新隐患排查治理和风险防控机制，开展安全生产工作常态化“体检”，准确掌握存在的风险隐患，未病先防和既病防变，将隐患消除在未然、风险化解在萌芽。通过动态风险评估和隐患排查，结合人防、物防、技防等措施，不断增强风险防范和隐患治理的预见性和主动性，提升突发事件应急处置能力，让“治未病”成为企业安全生产工作的常态。

通过培训加强企业主要负责人的履职意识和履责能力是必由之路。

今年8月底，中央党校（国家行政学院）、应急管理部、工业和信息化部等共同举办了全国化工（危险化学品）企业主要负责人落实安全生产主体责任视频培训班，将全国1.8万名化工企业主要负责人集中起来，接受为期一周的封闭式专题培训。中国平煤神马集团开封华瑞化工新材料股份有限公司董事长夏鸿飞认为，通过深入系统学习，抓安全生产工作的认识境界提升了，今后工作要始终坚持“安全第一”。内蒙古金鄂博氟化工有限责任公司总经理兼法定代表人苏宝刚坦承，自己是一名从矿山行业转行过来的危险化学品领域业的新兵，因此他下了很大工夫学习。而参加此次培训班让他提高了政治站位，更有信心带领企业实现安全平稳生产。

意识增强了，行动也就跟上了。江苏省张家港市应急管理局副局长林学军介绍了该市推动企业主要负责人履职的有效做法：“我们运用积分考核机制，要求每季度所有化工企业主要负责人将履职情况上报，积分低的企业不仅需要增加执法检查频次，还要进行约谈警示。对于企业主要负责人履责不到位的情况，平台会自动给主要负责人发短信提示补齐缺项漏项，执法中队也会跟进工作进展情况，有效实现精准监管和动态监管。”

部分企业主要负责人也向记者介绍了他们落实安全生产第一责任人责任的做法。例如，江西省上栗县环球烟花制造公司负责人卢鑫提到，烟花爆竹生产储存企业许多是乡村企业，主要负责人要对行业有充分了解，既要明确企业发展方向，又要加强员工培训。重庆市大足锶矿开发有限公司矿长闻晓山表示，企业每周开展一次针对管理人员的安全教育培训，对矿井所有作业点安全隐患进行排查分析。云天化集团有限责任公司重点危险化工工艺多，重大危险源多。该企业总经理刘和兴带领企业突出危化品建设项目源头防控，推行化工过程安全管理理念与方法，深化双重预防机制数字化建设应用。恒力石化（大连）炼化有限公司对标“迈进中国式现代化的进程中，危化品企业决不能缺席，危化品企业的安全也决不允许拖后腿”的目标要求，抓好源头管控，持续提升本质安全水平，着力将所有新建项目都建成本质安全型装置。

“我们深刻体会到，对企业主要负责人来说，管理永远不能松懈，主动抓安全和被动抓安全，效果就是不一样。”河北鑫海化工集团有限公司总经理王之全这样说。

文章来源：中国应急管理报